«Это наша общая болезнь» Почему не стоит бояться Госдумы и ее инициатив

В стенах Госдумы то и дело рождаются инициативы, которые потом еще долгое время с тревогой обсуждает вся страна. Так было в 2012 году, когда депутаты принимали закон об иностранном усыновлении и закон о митингах. Так было в 2013 году, когда общественность комментировала появление законов о защите чувств верующих, о запрете пропаганды гомосексуализма и закон о блокировке сайтов. Самым обсуждаемым документом нынешнего года стал закон о курении. Многие уверены, что он работать не будет. Почему одни правила люди готовы соблюдать, а другие — нет? От каких законов заведомо нет никакого толка? И почему не стоит бояться странных инициатив Государственной Думы? Ответы на эти и другие вопросы «Ленте.ру» дал социолог и ведущий научный сотрудник Института проблем правоприменения Европейского университета в Санкт-Петербурге Кирилл Титаев.

«Лента.ру»: Есть мнение, что в России законы не работают?

Титаев: Неработающие законы — это не уникальная российская ситуация. В любой стране есть законы, которые работают и которые работают серединка на половинку.

Так в чем же дело?

Исполнение законов связано с несколькими простыми вещами. Во-первых, оно должно соответствовать обычному праву. То есть тому, как люди привыкли жить. Во-вторых, закон не станет работать, если нет тех, кто заинтересован в его исполнении. Нужен некоторый агент, который будет готов взять на себя — в силу ведомственных, корыстных или личных интересов — борьбу за то, чтобы закон заработал. Если такого агента нет, то закон не заработает никогда.

Получается, что закон, даже принятый Госдумой, — это еще не вполне закон?

Абсолютно правильно. Бумага превращается в закон в полном смысле этого слова только тогда, когда появляется агент или группа агентов, готовых бороться за то, чтобы он исполнялся. Есть огромное количество законов, которых мы с вами не видим ровно потому, что ни один нормальный человек не может быть заинтересован в их исполнении. В социологии это обозначается термином Дональда Блэка — мобилизация права. Некому мобилизовать это право. А почему? Да потому, что это никому не нужно. И правда такова, что значительная часть законов, которые сейчас принимает Госдума шестого созыва, принадлежит к этой категории.

Значит, общественность зря шумит по поводу скандальных законов?

Смотря как посмотреть. Когда у закона нет систематического агента, который может мобилизовать право в свою пользу, возникает очень опасная ситуация. Когда у нас де-факто очень много «мертвых норм», кто-то, к примеру из корысти, может в одном конкретном случае мобилизовать этот закон в свою пользу. Если мы вспомним закон о банкротстве, который трижды радикально переписывался, — он долгое время был инструментом отъема бизнеса, рейдерских захватов. И здесь мы имеем те же риски. Когда у нас есть 1000 работающих и 10 000 мертвых норм, которые никому не интересны, всегда есть риск что эти мертвые нормы станут инструментом реализации некоторых противоправных планов. К примеру, ими воспользуется чиновник и отомстит конкретному человеку. Один предприниматель расправится с другим предпринимателем. Одно средство массовой информации навредит другому.

А как?

А очень просто. И вы, и я регулярно становимся свидетелями подобных «разборок». Особенно много их в последнее время. Допустим, в эфире какого-нибудь канала гость произносит матерные слова, которые канал не успевает «запикать». В любой нормальной ситуации, при нормально выстроенном регулировании и этическом поле, этот инцидент ни к чему не приведет. Но у нас, в ситуации недобросовестной конкуренции, на следующий день в прокуратуре лежит заявление от конкурентов или других игроков.

Происходит то самое избирательное применение, о котором мы все чаще слышим?

Именно. Хотя, по сути, ничего страшного же не произошло. Ведущий может принести свои извинения, и канал заживет дальше. Собственно, и закон, запрещающий мат, не так уж и нужен, когда сильны этические фильтры. Но в нашей Думе решили иначе. И придумали закон, который к тому же стараются всячески активизировать.

А он может сам собой умереть?

В другой стране — может. Вы просто не представляете, какое количество идиотических законов есть во всех странах мира. Забейте в поисковике необходимый запрос, и вы обнаружите их не только в Америке, но и в Германии, Франции, Испании и других странах.

То есть наша Госдума не одинока?

Не совсем. Просто на Западе более продолжительная правовая история. В Германии по-прежнему действуют законы, принятые в XII, XIII, XIV веках. Если перечитать некоторые из них, то окажется, что они немножко странные. Они перестали работать за ненадобностью. И их просто забыли отменить. Да там и не нужно их отменять. Нет необходимости. Это очень важный момент — сдерживающие социальные механизмы позволяют таким законам сейчас не работать и не быть инструментом для неправомерного использования. Там существует масса социальных механизмов, которые позволят оставлять такие законы неработающими, но неотмененными. Если такой закон кто-то попробует мобилизовать, любой суд констатирует несоответствие закона существующей правовой системе и откажется его применять. В России такие механизмы, мягко говоря, работают плохо. У нас всегда есть риск, что сомнительный законопроект, который сперва приняла Госдума, а затем подписал президент, может быть использован в личных интересах.

Откуда такая любовь к написанию законов?

Это не столько любовь, сколько особенность. У нас в стране развивается совершенно особый подход к принятию законов. Давайте сравним пояснительную записку к российскому закону и комплекс документов к любому немецкому, французскому или американскому законопроекту. Что мы увидим? Наши законотворцы необходимость принятия каждого второго закона объясняют тем, что та или иная сфера «законодательно не урегулирована». В то время, как базовый принцип, из которого исходят законодатели всего мира: не урегулировано — не регулируй. Там люди прекрасно понимают, что если что-то работает без закона, то и закон не нужен. А у нас все иначе.

Конкретно в стране или в нынешнем созыве Думы?

Скорее, это вообще артефакт постсоветского юридического мышления. Госдума старается регулировать то, что прекрасно регулируется и без них. Они постоянно совершенствуют документы. Страсть к бесконечным поправкам — это уникальный постсоветский феномен. На каждое событие приходит реакция в виде изменения правовой базы. Это, по меньшей мере, странно и нелогично. А главное, это не вызывает никакого понимания у правоприменителей, которые порой просто игнорируют эти законы. Откройте в базе «Гарант» или «Консультант» тот же самый Уголовный кодекс. Подсчитайте количество изменений, которые внесены в него за последние 18 лет. И вы увидите, что его правят чаще, чем раз в квартал. Почему и зачем — совершенно непонятно.

Это принципиально неверно и проигрышно. В том числе, с точки зрения госполитики. Люди на местах просто не успевают отслеживать все эти изменения. К примеру, внесут депутаты поправки в Уголовный кодекс, но это не значит, что все полицейские в тот же день начнут жить по этому закону. Все эти поправки нужно понять, научиться применять. На все это нужно 5-6 лет. А статья меняется несколько раз в год. В таких условиях ничего нормально не получится. Если мы посадим себя в кресло простого гражданина, то поймем, что все происходящее создает правоприменительный хаос. Мы становимся свидетелями расшатывания без того не очень устойчивой российской системы правоотношений. И я сейчас говорю не о той системе, что прописана в законе, а о той, по которой люди действительно выстраивают свою жизнь.

И что, власть этого разве не понимает?

На этот счет есть три гипотезы. По одной из них, власть создает для себя максимальное количество возможностей, чтобы в случае чего можно было посадить или иным образом наказать кого угодно и за что угодно.

Вторая гипотеза связана со своеобразной логикой, сформировавшейся в раннесоветское и постсоветское время, о том, что, изменяя закон, мы меняем реальность. Вот только это глубочайшее заблуждение. Это лишь иллюзия. Люди честно заблуждаются, думая, что, изменив что-то в законах, мы что-то исправим. Я постоянно работаю на тренингах с разными правозащитниками и представителями НКО и прекрасно все это вижу. Честные, хорошие люди, которые борются за прекращение строительства атомных станций или за развитие велодорожек, говорят мне: «Давайте примем новый закон!» И, вежливо говоря, уже замучился им объяснять, что от принятия закона ничего не меняется.

Совсем?

Совсем. У вас что, мало неработающих законов? У вас мало ситуаций, в которых законы, которые приняты, не соблюдаются? Зачем вам еще один закон, который не будет применяться? Нужно не законы писать, а придумать, как заставить людей вне всякой связи с законами перестать убивать бельков. Но люди не видят разницы. Это наша общая болезнь. Ею страдает и Госдума шестого созыва, и Общественная палата, и Совет по правам человека, и даже самые радикальные российские НКО.

Все усугубляется еще и диктатом экспертов. В России возникла уникальная ситуация, когда мы наблюдаем диктат юристов. Посмотрите на то, какое образование имеют разные специалисты. Чаще всего на руководящих постах сидят юристы. В итоге у нас идет полная замена языка политики и управления языком юридическим. Люди начинают мыслить юридическими нормами, начисто забывая о реальности. Когда вы звоните и спрашиваете у чиновника про судьбу томографов в какой-нибудь больнице, он вам ответит что, согласно такому-то закону, томограф там есть. И его не смутит, что томографа там нет. В его голове никакого конфликта не происходит. Тем временем вам не сообщают о реальности, а говорят о нормативной базе. И этот конфликт между нормой и реальностью довольно частый. Люди не обманывают вас. Просто они так мыслят. В этом мире изменение нормы вообще является единственным способом работы с реальностью. Причем совершенно искренне. Когда мы подменяем язык политики и язык управления языком нормы, нам становится просто и интересно жить. Вместо того чтобы говорить об улучшении жизни какого-нибудь завода, мы говорим о принятии программы по улучшению жизни этого завода. И это не подмена понятий. Это честное бытие в другом мире.

Закон, который обсуждался менее трех лет — именно обсуждался, а не тихо висел в системе АСОЗД, — не будет воспринят народом. Посмотрите на антитабачный закон. Он работает. Почему? Потому что его обсуждали. Европа на протяжении 20 лет постепенно вытесняла курильщиков за пределы помещений. Россия делает то же самое, в более сжатые сроки, но без спешки. Никто не попытался в один день запретить курить везде и сразу. Лет 10 назад запретили курить внутри учебных заведений. Года три назад ликвидировали отдельные курилки в учебных заведениях. Теперь, когда люди уже подготовлены, запретят курить в кафе и ресторанах. Понятно, что есть отдельные перегибы, отдельные ошибки, но в целом, на фоне прочего законотворчества тут нет оголтелости и радикализма. Это явно пример относительно удачного законотворчества в России. Настолько, что я, курящий человек, считают эту программу разумной и правильной.

Все законопроекты нужно принимать только после длительного экспертного и общественного обсуждения. Потом нужно принять закон и смотреть, как он работает не год и не два, а хотя бы лет пять. А дальше — или отменять, или совершенствовать.

Но пока все иначе. У нас до трети законов ничего не меняют, а лишь изменяют названия. Ключевая беда нашего законодательства — жуткая торопливость. Депутаты торопятся внести и узаконить эти псевдоулучшения.

Как быть?

Нам нужно хотя бы пять-шесть лет стабильной правовой системы. В идеале, на границе здравого смысла и юмора, ввести на этот срок мораторий на правотворчество.

Не уверен, что в Думе на это пойдут.

Ну, в качестве шутки, можно предложить избавиться от Думы на это время

Как раз на один созыв...

Ну да. Ясно, что это все шутка, но тем не менее, если вы спросите человека, который работает в любой области, играющей важную роль в российской экономике, он вам скажет, сколь ужасно постоянно меняющееся законодательство. У нас ущерб от регулирования гораздо выше, чем от чего-то еще. Новый закон может обойтись какой-то отрасли в четверть годового оборота, потому что люди не успели отреагировать.

А если нажмем на «паузу», что изменится?

Будет легче.